太阳能光伏行业监管体制及主要政策

1、太阳能光伏行业监管体制和行业主管部门

太阳能光伏行业涉及国民经济的多个领域，主要接受以下政府部门及行业组织的直接监督管理：

（1）国家发展和改革委员会、国家能源局和工业和信息化部

国家发展和改革委员会是我国政府负责接纳及批准清洁发展项目的主管机构，其职责为：负责起草电价管理的相关法律法规或规章、电价调整政策，制定电价调整的国家计划或确定全国性重大电力项目的电价；负责拟订清洁能源发展规划；推动清洁能源等高技术产业发展，实施技术进步和产业现代化的宏观指导；指导引进的重大技术和重大成套装备的消化创新工作。

国家能源局及地方政府投资主管部门负责光伏发电项目的核准。国家能源局的主要职责包括：研究提出能源发展战略、政策，研究拟定发展规划，研究提出能源体制改革的建议，推进能源可持续发展战略的实施，组织可再生能源和新能源的开发利用，指导能源节约、能源综合利用和环境保护工作。

工业和信息化部主要职责为拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准；监测工业行业日常运行；推动重大技术装备发展和自主创新。

（2）太阳能光伏行业监管组织

新能源发电行业全国性自律组织主要有中国循环经济协会可再生能源专业委员会、中国可再生能源学会等。

中国循环经济协会可再生能源专业委员会成立于2002年，旨在推动可再生能源领域技术进步和先进技术的推广，促进中国可再生能源产业的商业化发展，是联系国内外产业界与政府部门和科研机构的重要纽带。

中国可再生能源学会成立于1979年，是国内可再生能源领域全国性、学术性和非营利性的社会团体，下设光伏专委会、风能专委会等多个专业委员会，旨在成为科技工作者、企业和政府之间的桥梁，致力于促进我国可再生能源技术的进步，推动可再生能源产业的发展。

3、主要法律法规及政策

目前，我国基本形成了发展可再生能源的法律法规和政策体系，具体如下：

（1）太阳能光伏行业法律法规

2005年2月，全国人大常委会通过《可再生能源法》，从产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任等方面对可再生能源的发展进行了指导、鼓励和约束。《可再生能源法》指出对国家列入《可再生能源产业发展指导目录》的项目给予税收优惠。

2009年12月，全国人大常委会通过《可再生能源法》修正案，指出对国家列入《可再生能源产业发展指导目录》的项目给予税收优惠，“太阳能电池及组件制造设备”亦列入目录，在技术研究和开发生产等方面享受一系列的政策扶持和税收优惠。

（2）太阳能光伏行业开发政策：

2013年7月，国务院发布《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，明确了“十二五”光伏发电装机容量将提高至35GW，从价格、财政补贴、税收、项目管理和并网管理等多个层次提出了促进光伏产业健康发展的各项举措，先后制定了分区域光伏电站上网电价和分布式光伏电量补贴标准，建立了补贴资金向电网企业按季度预拨、电网企业按月转付补贴发放机制。电网企业对分布式光伏建立“一站式”服务体系并免费提供并网服务。2013年7月，财政部发布《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》，国家对分布式光伏发电项目按电量给予补贴，补贴资金通过电网企业转付给分布式光伏发电项目单位。此外，还改进光伏电站、大型风力发电等补贴资金管理。

2014年6月，国务院办公厅发布了《关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕31号），要求加快发展太阳能发电，包括有序推进光伏基地建设，同步做好就地消纳利用和集中送出通道建设。加快建设分布式光伏发电应用示范区，稳步实施太阳能热发电示范工程。加强太阳能发电并网服务。鼓励大型公共建筑及公用设施、工业园区等建设屋顶分布式光伏发电。到2020年，光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当。

2014年9月，国家能源局发布《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，要求进一步扩大分布式光伏发电应用，解决屋顶落实，项目融资，电网接入，备案管理，电力交易等问题。

2014年10月11日，国家能源局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于实施光伏扶贫工程工作方案》（以下简称《方案》），决定利用6年时间组织实施光伏扶贫工程。安徽、宁夏、山西、河北、甘肃、青海的30个县开展首批光伏试点。《方案》明确，要以“统筹规划、分步实施，政策扶持、依托市场，社会动员、合力推进，完善标准、保障质量”为实施光伏扶贫工程工作原则，并从开展调查摸底、出台政策措施、开展首批光伏扶贫项目、编制全国光伏扶贫

规划（2015-2020）、制订光伏扶贫年度方案并组织实施、加强技术指导、加强实施监管等方面细化提出了7项工作内容，并对每项重点工作完成进度时间提出要求。

2014年12月，工信部发布《关于进一步优化光伏企业兼并重组市场环境的意见》，要求立足行业发展特点和现状，以提升行业集中度，培育优势骨干企业、增强产业核心竞争力、优化产业区域布局为总体目标。在2017年底，形成一批具有较强国际竞争力的骨干光伏企业，前五家多晶硅企业产量占全国80%以上，前十家电池组件企业产量占全国70%以上，形成多家具有全球视野和领先实力的光伏发电集成开发及应用企业。

2015年3月，国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中发〔2015〕9号，国家逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励社会资本投资配电业务。

这将使它们间形成充分的市场竞争，将一改分布式发电，尤其是分布式光伏接入的难题（自发自用以外的余量上网部分，甚至

是全额上网）。同时，这也会倒逼光伏发电成本的进一步下降（平价上网），吸引更多的资本投向分布式光伏领域。

2016年3月，国家五部委下发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》。《意见》指出，在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3,000元以上。在保障扶贫对象每年获得稳定收益的前提下，扶贫方式可以是村级光伏电站（含户用），也可建设适度规模集中式光伏电站。采取村级光伏电站（含户用）方式，每位扶贫对象的对应项目规模标准为5KW左右：采取集中式光伏电站方式，每位扶贫对象的对应项目规模标准为25KW左右。

2016年12月，国家能源局《太阳能发展“十三五”规划》正式出台，到2020年底，太阳能发电装机达到1.1亿千瓦以上，其中，光伏发电装机达到1.05亿千瓦以上，光伏发电电价水平在2015年基础上下降50%以上，在用电侧实现平价上网目标。

2016年12月，国家发改委下发了《可再生能源十三五发展规划》，要求按照“技术进步、成本降低、扩大市场、完善体系”的原则，促进光伏发电规模化应用及成本降低，推动太阳能热发电产业化发展，继续推进太阳能热利用在城乡应用，提出了包括全面推进分布式光伏和“光伏+”综合利用工程、有序推进大型光伏电站建设、因地制宜推进太阳能热发电示范工程建设、大力推广太阳能热利用的多元化发展以及积极推进光伏扶贫工程等措施。

2017年5月，国家能源局下发《关于报送可再生能源“十三五”发展规划年度建设规模方案的通知》，光伏发电要按照《太阳能发展“十三五”规划》中提出的并网规模目标，结合本地区能源规划和光伏发电规划，分别明确分年度的本省（区、市）集中式光伏电站、分布式光伏新增建设规模。原则上各省（区、市）各年度新增建设规模应保持平稳有序发展。各类分布式光伏发电、分散式风电和沼气发电，不受各地区年度新增建设规模限制。各省（区、市）在本地区年

度建设规模方案中应列明分布式光伏、分散式风电、沼气发电的预期建设规模，在实施中可以高于原定建设方案中的预期规模。除了上述不限规模的建设类型，其他类型一旦确定年度新增建设规模，各省（区、市）不得超规模安排建设项目，如发生超规模建设，则超出部分由本地区承担解决补贴资金的责任。

2017年7月，国家能源局发布了《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，从2017年至2020年，光伏电站的新增计划装机规模为5450万千瓦，领跑技术基地新增规模为3200万千瓦，两者合计的年均新增装机规模将超过21GW。就指导意见来看，上述新增规模对应的仅是地面电站的计划指标，并不包括不限建设规模的分布式光伏发电项目、村级扶贫电站以及跨省跨区输电通道配套建设的光伏电站。北京、天津、上海、福建、重庆、西藏、海南等7个省（区、市），可以自行管理本区域“十三五”时期光伏电站建设规模，根据本地区能源规划、市场消纳等条件有序建设，也并不受上述规划规模限制。

2017年10月31日，国家发改委和国家能源局联合发布了《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》（发改能源【2017】1901号），明确2018年1月31日前，试点地区完成分布式发电市场化交易平台建设、制订交易规则等相关工作，自2018年2月1日起启动交易。为进一步促进光伏行业健康可持续发展，提高发展质量，加快补贴退坡，2018年5月31日，国家能源局、国家发展改革委、财政部以及国家能源局发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，采取了分类调控方式对需要国家补贴的普

通电站和分布式电站建设规模合理控制增量，对领跑基地项目建设有序推进，对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展；加快光伏发电补贴退坡，降低补贴强度；发挥市场配置资源决定性作用，进一步加大市场化配置项目力度。

（3）太阳能光伏行业技术政策

2006年2月，国务院发布《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006—2020年）》，该纲要将“高性价比太阳光伏电池及利用技术”作为“可再生能源低成本规模化开发利用”中的一项重点研究开发主题。

2011年6月，国家发改委等五部委发布《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2011年度）》 2012年4月科技部发布《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》，规划明确到2015年实现晶体硅太阳电池整线成套装备国产化，具备自主知识产权的晶硅整线集成“交钥匙”工程能力。

2015年6月，工业和信息化部、国家能源局、国家认监委联合印发《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》，从市场引导、产品准入标准、财政支持、产品检测等方面提出具体意见和执行标准，以促进先进光伏技术产品应用和产业升级，该意见明确指出2015年“领跑者”先进技术产品应达到的标准为：多晶硅电池组件和单晶硅电池组件的光电转换效率需分别达到16.5%和17%以上。“领跑者”计划的实施示范带动开发高效光伏技术，将引导光伏产业淘汰落后产能，逐步过渡走向优质产能，从而实现更强的国际竞争力。

2017年8月，国家能源局、工信部以及国家认监委联合下发《关于提高主要光伏产品技术指标并加强监管工作的通知》。《通知》规定，自2018年1月1日起，新投产并网运行的光伏发电项目的光伏产品供应商应满足《光伏制造行业规范条件》要求。其中，多晶硅电池组件和单晶硅电池组件的光电转换效率市场准入门槛分别提高至16%和16.8%。2017年国家能源局指导有关省级能源主管部门及市县级政府部门组织的先进光伏发电技术应用基地采用的多晶硅电池组件和单晶硅电池组件光电转换效率“领跑者”技术指标分别提高至17%和17.8%。

《通知》要求多晶组件一年内衰减率不高于2.5%，后续年内衰减率不高于0.7%；单晶组件一年内衰减率不高于3%，后续年内衰减率不高于0.7%。国家能源局、工信部及国家认监委等部门定期组织有关单位对光伏发电项目采用光伏组件关键技术性能进行抽查，抽查结果向社会公布。有关部门对光伏产品关键技术性能未达到市场准入标准的投资开发企业和制造企业予以公告；对国家能源局指导实施先进光伏发电技术应用基地项目，委托第三方检测认证机构进行全过程技术监测评价，在工程竣工验收时重点检查光伏组件关键技术性能是否达到相应标准，验收结果向社会公布。

（4）太阳能光伏行业保障政策

2015年3月，国家能源局发布了《光伏扶贫试点实施方案编制大纲(修订稿)》，国家对光伏扶贫的具体形式、补贴方式、收益分配给出了建议。开发方式相对灵活，但是光伏扶贫项目本质还是要落实到扶贫上。大纲中给出的建设方案有三种形式：户用分布式光伏项目、荒山荒坡大型集中光伏电站、农业设施光伏项目。

贫困户获益方式如下：户用的持续20年提供给用户3,000元/户年；大型地面提交获得净利润的50%。政策针对户用及农业形式项目对初始投资补贴70%，贷款5年贴息，增值税3%；针对大型地面项目初始投资补贴40%，资本金20%，贷款10年贴息。

2015年3月，国家能源局发布《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》，规划全国新增光伏电站建设规模1,780万千瓦。2015年12月24日，国家发改委发布了《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，明确光伏发电标杆电价：自2016年6月30日后开始并网发电的一类、二类资源区分别降低10分钱、7分钱，三类资源区降低2分钱。

2015年4月，国家能源局发布了《关于改善电力运行、调节促进清洁能源多发满发的指导意见》，主要针对西部一些地区趋于严重的弃风、弃光现象，旨在为风电及光伏发电项目满发多发保驾护航。文件中指出，政府在编制年度发电计划时，优先预留水电、风电、光伏发电等清洁能源机组发电空间；鼓励清洁能源发电参与市场，对于已通过直接交易等市场化方式确定的电量，可从发电计划中扣除。

2016年3月，国家发布了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》，明确了“加快发展分布式光伏发电”。规划还提出要重点推进包括高效智能电力系统、煤炭清洁高效利用、可再生能源、核电、非常规油气、能源输送通道、能源储备设施、能源关键技术装备等能源行业八大重点工程，其中重点提出要实施光热发电示范工程。加快推进光热发电、大规模储能等技术研发应用。这表明光热发电已在国家战略宏观层面受到实质性重视，光热发电将在十三五期间

获得重要跨越性发展。

2016年5月，国家发改委和国家能源局联合发布《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（以下简称《通知》），核定了重点地区新能源发电最低保障收购年利用小时数，其中I类资源区不低于1,500小时，II类资源区不低于1,300小时。未达到最低保障收购年利用小时数要求的省（区、市），不得再新开工建设光伏电站项目（含已纳入规划或完成核准的项目）。

2016年12月，国家发展改革委出台关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知，决定调整新能源标杆上网电价政策。根据当前新能源产业技术进步和成本降低情况，降低2017年1月1日之后新建光伏发电标杆上网电价，一类至三类资源区标杆电价分别降为0.65元/千瓦时、0.75元/千瓦时和0.85元/千瓦时，比2016年电价每千瓦时下调0.15元、0.13元和0.13元。同时明确，今后光伏标杆电价根据成本变化情况每年调整一次。为继续鼓励分布式光伏发展，通知规定分布式光伏发电补贴标准不作调整（0.42元/千瓦时）。

2017年9月，为切实减轻可再生能源企业增值税税负，国家能源局综合司下发了关于征求对《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》意见的函，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策，从2018年12月31日延长到2020年12月31日。同时明确，各地方政府一律不得向可再生能源投资企业收取没有法律依据的资源出让费等费用，不得将应由各级政府承担投资责任的社会公益事业投资转嫁给可再生能源投资企业或向其分摊，不应强行要求可再生能源投资企业提取收益扶贫。已经向风电、光伏发电、光热发电等可再生能源开发投资项目收取资源出让费(或有偿配置项目)的地方政府，应在通知发布一年内完成清退。

2017年12月，国家发改委出台《2018年光伏发电项目价格政策的通知》。根据当前光伏产业技术进步和成本降低情况，降低2018年1月1日之后投运的光伏电站标杆上网电价，一类至三类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.55元、0.65元和0.75元（含税）。自2019年起，纳入财政补贴年度规模管理的光伏发电项目全部按投运时间执行对应的标杆电价。

2018年1月1日以后投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.37元（含税）。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站价格执行。分布式光伏发电项目自用电量免收随电价征收的各类政府性基金及附加、系统备用容量费和其他相关并网服务费。村级光伏扶贫电站（0.5兆瓦及以下）标杆电价、户用分布式光伏扶贫项目度电补贴标准保持不变。

2018年5月31日，国家能源局、国家发展改革委、财政部以及国家能源局《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元，I类、II类、III类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元（含税）。新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调

整为每千瓦时0.32元（含税）。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站价格执行。已经纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的，继续执行2017年标杆电价。2017年7月1日起，我国将正式实施可再生能源绿色电力证书自愿认购制度。政府、企业、社会机构和个人都可以按照相当于风电、光伏发电补贴强度的价格自愿购买中国绿色电力证书，作为消费绿色电力的证明。